科學(xué)謀劃實(shí)施應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程

系統(tǒng)謀劃實(shí)施應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程是深入實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略、積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的重大保障，也是推動(dòng)國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)的有力支撐。今年3月，政府工作報(bào)告提出“規(guī)劃應(yīng)對(duì)氣候變化一攬子重大工程”，為全國(guó)層面推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程謀劃實(shí)施注入了新動(dòng)能。

 

自2020年“雙碳”目標(biāo)提出以來(lái)，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化政策和行動(dòng)力度明顯加大，應(yīng)對(duì)氣候變化投融資規(guī)模顯著提升。筆者認(rèn)為，為了更好地推動(dòng)碳減排工作，應(yīng)積極謀劃和實(shí)施一批應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程，引導(dǎo)和撬動(dòng)更多資金、技術(shù)、人力等要素投入相關(guān)領(lǐng)域。

 

應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程謀劃實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)

 

筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程謀劃實(shí)施主要存在三個(gè)方面的制約因素，亟須消除認(rèn)識(shí)水平、方法規(guī)范、體制機(jī)制等堵點(diǎn)和障礙。

 

一是應(yīng)對(duì)氣候變化涉及領(lǐng)域廣。減緩方面，溫室氣體排放涉及能源活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)品使用、農(nóng)業(yè)活動(dòng)、土地利用及其變化與林業(yè)、廢棄物處理五大領(lǐng)域，我國(guó)僅圍繞二氧化碳排放達(dá)峰就布局了能源、工業(yè)、交通、建筑等領(lǐng)域“十大行動(dòng)”，其他溫室氣體排放控制還涉及多個(gè)領(lǐng)域。適應(yīng)方面，涉及的領(lǐng)域和范圍更廣，幾乎涵蓋所有的自然生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)。此外，各領(lǐng)域間相互關(guān)聯(lián)、相互影響，牽一發(fā)而動(dòng)全身。例如，交通電動(dòng)化低碳化重大工程涉及城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、土地利用、電力供應(yīng)等多個(gè)方面。這就要求在謀劃應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程時(shí)，必須具備全局視野，進(jìn)行跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破部門(mén)間的壁壘，形成協(xié)同效應(yīng)。然而，不同領(lǐng)域往往有各自的目標(biāo)、政策要求和管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同難度極大。

 

二是氣候效益量化評(píng)估障礙多。一方面，受方法技術(shù)、數(shù)據(jù)可獲得性等限制，一些重大工程氣候資金需求難以拆分、氣候效益難以量化，特別是適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域。保護(hù)生物多樣性、增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)韌性等間接氣候效益的顯現(xiàn)往往需要較長(zhǎng)時(shí)間，增加了量化和評(píng)估的難度，影響了對(duì)工程建設(shè)的科學(xué)決策和持續(xù)投入。另一方面，一些工程兼具有氣候效益，難以科學(xué)合理拆分氣候投資份額。比如建設(shè)一條鐵路，本身也有碳排放，但相比公路運(yùn)輸，具有減碳效益；采取防災(zāi)增韌工程措施，也具有氣候適應(yīng)效益。但如果將整條鐵路視為應(yīng)對(duì)氣候變化工程，顯然有失科學(xué)合理性，也會(huì)過(guò)度放大氣候投融資規(guī)模，造成應(yīng)對(duì)氣候變化工程泛化和“失焦”。

 

三是其他領(lǐng)域工程類型占先機(jī)。目前，從國(guó)家到地方，節(jié)能環(huán)保、能源發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域都有相應(yīng)的預(yù)算內(nèi)投資或?qū)ｍ?xiàng)資金，尚無(wú)與應(yīng)對(duì)氣候變化公共資金需求相匹配的專項(xiàng)資金。加之，應(yīng)對(duì)氣候變化職能和工作范疇較為分散，相關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程長(zhǎng)期以綠色、節(jié)能降碳、減污降碳協(xié)同、新能源、山水工程、防災(zāi)減災(zāi)等名義出現(xiàn)，而較少出現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化的表述。此外，應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)支持政策也尚顯不足，使得應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程在資源競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，難以獲得足夠的政策傾斜、資金投入和社會(huì)資源，從而制約了其謀劃與實(shí)施的進(jìn)度和效能。

 

科學(xué)謀劃實(shí)施應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程的建議

 

氣候政策倡議組織發(fā)布的報(bào)告顯示，2023年全球氣候融資規(guī)模已達(dá)1.9萬(wàn)億美元，同比增長(zhǎng)15％，保持強(qiáng)勁增長(zhǎng)勢(shì)頭。而根據(jù)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心的測(cè)算，僅為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，到2060年我國(guó)就將新增應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域投資需求約139萬(wàn)億元，年均投資需求約3.48萬(wàn)億元，氣候投融資需求巨大。

 

筆者建議，立足新形勢(shì)新要求，將應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目管理和投融資作為深化生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容和著力點(diǎn)，積極謀劃和推動(dòng)實(shí)施一批應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程，為應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)新一輪國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

 

完善頂層設(shè)計(jì)。將氣候治理擺在更加突出的位置，優(yōu)化政府內(nèi)部應(yīng)對(duì)氣候變化職能配置，建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其要深化與財(cái)政、金融、投資等部門(mén)的戰(zhàn)略協(xié)同，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的統(tǒng)籌。結(jié)合“十五五”應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)規(guī)劃研究編制，前瞻謀劃一批引領(lǐng)性、帶動(dòng)性、專屬性較強(qiáng)的應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程，推動(dòng)有條件的地方發(fā)布應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)會(huì)清單或項(xiàng)目清單。統(tǒng)籌考慮短期和中長(zhǎng)期、減緩和適應(yīng)、碳達(dá)峰和其他溫室氣體控排、實(shí)物和非實(shí)物類項(xiàng)目，研究制定應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目管理有關(guān)實(shí)施方案、配套制度規(guī)范、資金管理機(jī)制和長(zhǎng)效評(píng)估體系，將應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程具象化、項(xiàng)目化、清單化、臺(tái)賬化和責(zé)任化。

 

實(shí)施分級(jí)分類。以應(yīng)對(duì)氣候變化視角和國(guó)際化視野，研究制定全國(guó)統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并適時(shí)更新調(diào)整，支撐實(shí)現(xiàn)減緩和適應(yīng)重大工程項(xiàng)目科學(xué)分類和識(shí)別歸類。借鑒綠色項(xiàng)目等類型項(xiàng)目分級(jí)管理經(jīng)驗(yàn)做法，給予不同應(yīng)對(duì)氣候變化屬性或功能的項(xiàng)目不同的級(jí)別，通過(guò)顏色進(jìn)行精準(zhǔn)標(biāo)識(shí)和展示，配套項(xiàng)目顏色升降機(jī)制。比如二氧化碳捕捉與封存等為純應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目，綠色建筑、航道建設(shè)等為兼顧具有應(yīng)對(duì)氣候變化功能的項(xiàng)目，節(jié)能改造、植樹(shù)造林等為附帶具有應(yīng)對(duì)氣候變化效益的項(xiàng)目。加強(qiáng)國(guó)際交流合作，積極探索制定“一帶一路”應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

 

開(kāi)展差異化組織。我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)溫室氣體控排重點(diǎn)和氣候變化風(fēng)險(xiǎn)存在較大差異，應(yīng)分區(qū)域差異化謀劃應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程。減緩氣候變化方面，謀劃實(shí)施西北“沙戈荒”綠色能源基地建設(shè)、青藏高原水風(fēng)光儲(chǔ)一體化開(kāi)發(fā)、北方城市清潔取暖供熱、東部沿海風(fēng)電、超大城市建筑綠色改造等一批重大工程，支撐碳達(dá)峰碳中和。適應(yīng)氣候變化方面，謀劃實(shí)施橫斷山生態(tài)廊道暢通、海河等重點(diǎn)流域洪水防御、南方清涼城市建設(shè)、海岸線防護(hù)等一批重大工程。聚焦社區(qū)、村莊、企事業(yè)單位等空間單元謀劃實(shí)施一批“小而精”工程，打造氣候友好型“微單元”和“細(xì)胞工程”。

 

強(qiáng)化資金投入。加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化公共資金整合優(yōu)化，加快設(shè)立各級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)資金，更加精準(zhǔn)有力地支撐應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程和項(xiàng)目建設(shè)。按照全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)要求，加強(qiáng)氣候投融資項(xiàng)目庫(kù)整合和建設(shè)，從省域整合逐步轉(zhuǎn)向全國(guó)統(tǒng)一，為各類項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行資金供需精準(zhǔn)配置提供基礎(chǔ)平臺(tái)。強(qiáng)化財(cái)金政策互動(dòng)，給予不同規(guī)模、不同類型、不同級(jí)別項(xiàng)目的差異化資金甚至是稅收支持，推動(dòng)地方政府創(chuàng)新使用貸款貼息、財(cái)政補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)保障金等工具。積極鼓勵(lì)開(kāi)展氣候金融創(chuàng)新，開(kāi)發(fā)更多氣候信貸、氣候債券、氣候保險(xiǎn)、氣候基金等產(chǎn)品和服務(wù)。

 

加強(qiáng)能力建設(shè)。鼓勵(lì)高等院校、科研院所、學(xué)會(huì)協(xié)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)等開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化重大工程和投融資研究，在統(tǒng)計(jì)核算、政策制定、標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)、金融創(chuàng)新等方面提供專業(yè)支撐，著力攻克氣候份額拆分、適應(yīng)效益量化等技術(shù)難點(diǎn)。重點(diǎn)面向政府部門(mén)、投資企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等，常態(tài)化開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目管理和投融資能力建設(shè)活動(dòng)。分區(qū)域打造一批應(yīng)對(duì)氣候變化投融資服務(wù)中心，支撐開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目識(shí)別評(píng)價(jià)、資金對(duì)接、信息披露等能力建設(shè)活動(dòng)。舉辦應(yīng)對(duì)氣候變化重大項(xiàng)目集中開(kāi)工、竣工等儀式，提升重大工程影響力。加強(qiáng)重大工程項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)做法宣傳推廣，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。