“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰”難點(diǎn)在哪、路徑何在？——詳解“十五五”碳達(dá)峰的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)與現(xiàn)實(shí)選擇

在“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值”的總目標(biāo)下，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰”。

 

如何理解“積極穩(wěn)妥”？在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與外部環(huán)境高度不確定的背景下，我國(guó)碳達(dá)峰面臨哪些現(xiàn)實(shí)約束？不同行業(yè)、不同地區(qū)的達(dá)峰節(jié)奏是否應(yīng)當(dāng)一致？圍繞上述問(wèn)題，中環(huán)報(bào)記者采訪了國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)碳達(dá)峰碳中和分會(huì)副主任委員兼秘書(shū)長(zhǎng)柴麒敏。

 

達(dá)峰不是“倒計(jì)時(shí)沖刺”，而是對(duì)發(fā)展階段的判斷

 

“現(xiàn)在談碳達(dá)峰，社會(huì)上普遍有一種焦慮感。”柴麒敏在采訪中直言，這種焦慮有點(diǎn)像“臨近高考開(kāi)始倒計(jì)時(shí)”，擔(dān)心大項(xiàng)目建設(shè)會(huì)被迅速封頂、受限。

 

但他強(qiáng)調(diào)，碳達(dá)峰本質(zhì)上并不是“一紙規(guī)劃”意義上的“急剎車(chē)”，而是對(duì)國(guó)情世情、發(fā)展階段和總體戰(zhàn)略的綜合判斷，是政策和技術(shù)創(chuàng)新協(xié)同驅(qū)動(dòng)下的轉(zhuǎn)型過(guò)程。“這反映的是，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體發(fā)展到一定階段，原有的高投入、高排放增長(zhǎng)模式難以持續(xù)，必須轉(zhuǎn)向新的發(fā)展范式。”在他看來(lái)，理解這一點(diǎn)，是把握“積極穩(wěn)妥”內(nèi)涵的前提。

 

“如果把達(dá)峰簡(jiǎn)單理解為壓指標(biāo)、卡總量，就容易產(chǎn)生誤解，甚至引發(fā)不必要的恐慌，造成‘考核擠兌’。從根本上看，碳達(dá)峰不是通過(guò)簡(jiǎn)單粗暴的方式硬性達(dá)成指標(biāo)。”柴麒敏表示，如果發(fā)展模式和發(fā)展動(dòng)能真正完成轉(zhuǎn)型，達(dá)峰將是水到渠成的結(jié)果。

 

“我國(guó)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰實(shí)際上是全國(guó)層面的人為活動(dòng)二氧化碳排放達(dá)到峰值，并不是要求所有的行政單元、市場(chǎng)主體都達(dá)峰，也就是說(shuō)，并不要求每一個(gè)城市鄉(xiāng)村、每一個(gè)行業(yè)企業(yè)都達(dá)峰。延伸開(kāi)來(lái)，這對(duì)碳中和也一樣。”他進(jìn)一步指出，“應(yīng)該是那些產(chǎn)能出現(xiàn)過(guò)剩的、違規(guī)上馬建設(shè)的、技術(shù)工藝落后的、空間布局錯(cuò)配的、經(jīng)濟(jì)邊際產(chǎn)出效率比較低的那部分碳排放要合理地降下來(lái)，避免發(fā)展陷入‘空轉(zhuǎn)’。‘不夠好’的那部分嚴(yán)控，甚至要精簡(jiǎn)，把空間和潛力留給‘更好的’。”

 

“我國(guó)從2014年甚至更早就開(kāi)始部署碳達(dá)峰的工作，就是為了留給地方和產(chǎn)業(yè)更多準(zhǔn)備的時(shí)間，更好的集聚轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新要素，政策的引導(dǎo)、技術(shù)的研發(fā)、資金的投入、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、人才的培養(yǎng)在過(guò)去十年中一直在持續(xù)進(jìn)行，所以這并不是打一場(chǎng)沒(méi)準(zhǔn)備的仗。”柴麒敏結(jié)合自己的工作經(jīng)歷和觀察評(píng)價(jià)道。

 

哪些行業(yè)已達(dá)峰？哪些具有不確定性？

 

“當(dāng)前，判斷一個(gè)行業(yè)或地方是否達(dá)峰，不能只看單一年度數(shù)據(jù)。”柴麒敏指出，更重要的是看排放增速是否長(zhǎng)期放緩、是否進(jìn)入平臺(tái)期，以及背后是否已經(jīng)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。

 

“穩(wěn)定的達(dá)峰往往是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型后自然而然的結(jié)果，偶發(fā)因素造成的達(dá)峰往往是會(huì)出現(xiàn)反復(fù)的。”他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，達(dá)峰并不等于排放立刻下降。很多地方和行業(yè)在達(dá)峰后，往往呈現(xiàn)的是平臺(tái)波動(dòng)狀態(tài)，而不是馬上進(jìn)入快速下降的通道，這主要是發(fā)展“慣性”所導(dǎo)致的，因?yàn)樯a(chǎn)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等有一定的鎖定效應(yīng)。

 

“在地方和行業(yè)層面上，碳達(dá)峰應(yīng)該是錯(cuò)落有致的，比如說(shuō)鋼鐵、建材行業(yè)已經(jīng)隨著需求變化實(shí)現(xiàn)排放達(dá)峰了，有部分城市也因?yàn)楣δ苁杞?、發(fā)展升級(jí)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)達(dá)峰。”　

 

但行業(yè)間可能存在較大差異，這種分化已經(jīng)在“十四五”期間顯現(xiàn)。柴麒敏表示，“近年來(lái)由于新能源上游產(chǎn)業(yè)、電氣化和人工智能等新需求的出現(xiàn)，電力行業(yè)在‘十五五’階段的碳排放仍可能還有增長(zhǎng)，這取決于電耗總量和結(jié)構(gòu)的競(jìng)賽，也是電力技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施迭代的競(jìng)賽。”　

 

“這并不是說(shuō)電力行業(yè)不達(dá)峰，而是當(dāng)前新能源大規(guī)模并網(wǎng)，對(duì)系統(tǒng)電力電量平衡和調(diào)峰調(diào)頻調(diào)壓提出了更高要求。在這個(gè)階段，電力系統(tǒng)需要一定的容量和靈活性支撐，短期內(nèi)碳排放仍可能出現(xiàn)微幅增長(zhǎng)。”柴麒敏指出。

 

在他看來(lái)，“十五五”期間碳達(dá)峰的主要壓力，并不完全來(lái)自傳統(tǒng)高排放行業(yè)，而更多體現(xiàn)在新增需求和階段性風(fēng)險(xiǎn)上。一方面，在經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)中，部分行業(yè)仍可能出現(xiàn)階段性反彈。“如果某個(gè)階段投資強(qiáng)度上來(lái)、基建發(fā)力，能耗和排放就可能抬升，這在‘十四五’中后期已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)。”另一方面，新質(zhì)生產(chǎn)力帶來(lái)的能源和電力新需求，正在成為不可忽視的變量。“新能源裝備制造、數(shù)據(jù)中心和算力基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)非?？欤绻苄胶湍茉唇Y(jié)構(gòu)跟不上，短期內(nèi)確實(shí)會(huì)對(duì)達(dá)峰形成壓力。”

 

他強(qiáng)調(diào)，這并不意味著這些方向有問(wèn)題，而是必須同步強(qiáng)化結(jié)構(gòu)優(yōu)化和前端協(xié)同，比如在“東數(shù)西算”節(jié)點(diǎn)布局中考慮高比例的綠電連接、在重大項(xiàng)目落地中考慮低零負(fù)碳技術(shù)的示范應(yīng)用。

 

達(dá)峰不宜“齊步走”，差異化是基本前提

 

我國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)中提出2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳強(qiáng)度較2005年下降65%以上等目標(biāo)，雖然沒(méi)有明確峰值水平，但在既定經(jīng)濟(jì)發(fā)展前提下，實(shí)際上已經(jīng)對(duì)排放總量形成了約束。

 

“這種約束要求我們對(duì)未來(lái)發(fā)展路徑進(jìn)行前瞻性規(guī)劃，對(duì)產(chǎn)業(yè)周期和產(chǎn)能規(guī)模作出理性判斷，尤其是在我國(guó)多數(shù)產(chǎn)業(yè)已占據(jù)全球較大比重的背景下。”柴麒敏指出，從行業(yè)治理角度看，我們應(yīng)該抓主要矛盾，應(yīng)重點(diǎn)管好主要排放源，聚焦排放高度集中的少數(shù)行業(yè)。這些行業(yè)無(wú)論從排放體量、產(chǎn)業(yè)集中度以及單位產(chǎn)品產(chǎn)值碳排放強(qiáng)度來(lái)看，都具有顯著的集中性，應(yīng)該是“十五五”治理的重點(diǎn)領(lǐng)域。

 

柴麒敏特別強(qiáng)調(diào)，“針對(duì)因老百姓生活水平提升而帶來(lái)的消費(fèi)類(lèi)排放，以及新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域，未來(lái)仍需要合理增長(zhǎng)，這類(lèi)增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?。因此，在行業(yè)政策層面，必須體現(xiàn)明顯的差異化導(dǎo)向。”

 

在區(qū)域?qū)用?，柴麒敏明確指出，不同地區(qū)在達(dá)峰路徑上不可能、也不應(yīng)該“整齊劃一”。“不同省份、不同城市在發(fā)展階段、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上差異很大。”他表示，有些地區(qū)已經(jīng)具備條件在“十五五”期間率先實(shí)現(xiàn)零碳或凈零碳，甚至極少數(shù)地區(qū)可能出現(xiàn)負(fù)碳特征；而另一些地區(qū)，尤其是重大項(xiàng)目集中布局的區(qū)域，碳排放仍可能存在一定增長(zhǎng)。

 

“行政單元越小，達(dá)峰路徑呈現(xiàn)出的多樣性就越明顯。”他強(qiáng)調(diào)，在全國(guó)目標(biāo)既定的情況下，允許地方因地制宜分階段推進(jìn)，反而更有利于整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，“統(tǒng)一口徑”并不利于有條件的地方發(fā)揮引領(lǐng)作用。同時(shí)，他也提醒地方在制定方案時(shí)，避免簡(jiǎn)單對(duì)標(biāo)、層層加碼。“如果演變成新一輪‘內(nèi)卷’，不僅抬高轉(zhuǎn)型成本，也可能削弱長(zhǎng)期動(dòng)力。”

 

“十五五”關(guān)鍵抓手：“重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目”疊加管理

 

在柴麒敏看來(lái)，“十五五”是我國(guó)碳達(dá)峰從政策宣傳走向精細(xì)實(shí)施的關(guān)鍵階段。

 

“過(guò)去幾年，更多是在搭框架、定方向，而接下來(lái)要解決的是工程技術(shù)方案、制度細(xì)節(jié)和具體執(zhí)行問(wèn)題。其中，最基礎(chǔ)的一項(xiàng)工作，是夯實(shí)碳排放‘底數(shù)’。碳排放核算體系必須真正建立起來(lái)，從地方到行業(yè)形成可用于更高質(zhì)量決策的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。”他表示，在此基礎(chǔ)上，地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)和產(chǎn)品碳足跡，將共同構(gòu)成一張更加精細(xì)的治理網(wǎng)絡(luò)，把責(zé)任落實(shí)到具體主體。

 

在具體路徑上，柴麒敏認(rèn)為，“十五五”達(dá)峰工作的重點(diǎn)，將集中在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目的“三重”疊加管理上。“核心思路是把總量和增量控制前移到項(xiàng)目源頭。”柴麒敏指出，通過(guò)等量置換或減量置換機(jī)制，將碳排放約束嵌入項(xiàng)目立項(xiàng)、產(chǎn)能布局和審批環(huán)節(jié)。

 

目前，一些地方在“十四五”期間已有探索。例如山東省在重大項(xiàng)目中實(shí)施碳排放總量調(diào)劑政策，通過(guò)項(xiàng)目端精細(xì)化評(píng)估，把住未來(lái)主要增量的“入口”。

 

在政策工具層面，柴麒敏指出，財(cái)政補(bǔ)貼等傳統(tǒng)手段的空間正在收縮，更多需要依靠市場(chǎng)機(jī)制。“碳市場(chǎng)等創(chuàng)新性工具，在‘十五五’達(dá)峰階段將發(fā)揮更重要作用，尤其是在總量和強(qiáng)度雙控中。”他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“國(guó)際環(huán)境的不確定性明顯上升。外部沖擊、地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，都可能對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)施產(chǎn)生干擾，這要求制度設(shè)計(jì)具備更強(qiáng)的韌性和靈活性，為不確定性預(yù)留空間。在這方面，市場(chǎng)機(jī)制比行政手段更具有優(yōu)勢(shì)。”

 

“十五五”時(shí)期新能源發(fā)展還將提速，該產(chǎn)業(yè)鏈全社會(huì)投資規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了房地產(chǎn)等傳統(tǒng)領(lǐng)域，在加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的部署下，政策紅利、技術(shù)潛力和市場(chǎng)活力將持續(xù)釋放。當(dāng)前，新能源領(lǐng)域存在的內(nèi)卷問(wèn)題，部分產(chǎn)業(yè)虧損甚至面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上與重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)。因此他強(qiáng)調(diào)，“任何一個(gè)行業(yè)發(fā)展過(guò)程中都會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似的情況，這是暫時(shí)的。因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、避免盲目鋪攤子，是確保綠色低碳轉(zhuǎn)型產(chǎn)生正向效益的重要前提。新能源這門(mén)‘生意’應(yīng)該有合理的經(jīng)濟(jì)收益，這才是可持續(xù)的。”

 

“‘積極穩(wěn)妥’推進(jìn)碳達(dá)峰，既不是放松要求，也不是急于求成。這是一項(xiàng)衡量中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型質(zhì)量的重要標(biāo)志。”柴麒敏總結(jié)說(shuō)，真正決定能否如期達(dá)峰的，不是某一個(gè)行業(yè)、某一個(gè)地區(qū)，而是整體轉(zhuǎn)型是否走在正確的軌道上。