美國為什么沒有退出《蒙特利爾議定書》？

1月7日，在對委內瑞拉進行軍事打擊并強行控制其總統(tǒng)馬杜羅（Nicolás Maduro）的事件尚未退出“熱搜”之時，白宮發(fā)布總統(tǒng)備忘錄，明確指示美國退出66個“不再符合美國利益”的國際組織，其中大約一半是聯合國機構，包括《聯合國氣候變化框架公約》（下簡稱《氣候公約》）政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱IPCC)。

 

這是《氣候公約》在1992年達成、1994年生效之后第一次有締約方宣布退出。1992年《氣候公約》獲得時任美國總統(tǒng)老布什的支持，同時也獲得廣泛和跨黨派支持，在參議院順利通過。時過境遷，小布什在2001年宣布美國退出《京都議定書》，特朗普在其第一任期，2017年宣布退出《巴黎協定》，當時都未言及退出《氣候公約》——《京都議定書》和《巴黎協定》的共同“上位法”。熬過拜登四年任期，第二次入主白宮、快速走向“唐羅主義”的特朗普終于邁出這一步（編者注：Donroe Doctrine，是通過將特朗普名字嵌入“門羅主義”形成的新術語，用于描述其對西半球強化干預的單邊主義舉措）。

 

白宮在同該行政令同時發(fā)布的資料頁(Fact Sheet)中表示：“美國納稅人為這些組織花費了數十億美元，卻收效甚微；與此同時，它們經常批評美國的政策，推進與我們價值觀相悖的議程，或他們聲稱要解決重要問題實際上沒有取得任何真正成果，浪費納稅人的錢。”

 

國務卿盧比奧（Marco Rubio）表示：起初設想良好的國際組織在發(fā)展過程中淪為官僚機構，經常被意識形態(tài)綁架，已經與美國國家利益漸行漸遠。

 

特朗普政府的決定迅速引發(fā)美國國內氣候行動陣營的強烈反對，包括前美國環(huán)境保護局（United States Environmental Protection Agency，簡稱EPA）署長吉娜·麥卡錫（Gina McCarthy）、前氣候特使約翰·克里（John Kerry）以及IPCC科學家都給予嚴厲批評。《氣候公約》秘書處執(zhí)秘也發(fā)表批評性評論，同時表示《氣候公約》大門永遠向美國敞開。

 

 與此同時，大家也可能會注意到在這個長長的退出名單中，并沒有針對臭氧層保護的《維也納公約》（Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer）及其《蒙特利爾議定書》（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer）。背后原因何在，筆者在此進行簡單分析。

 

《維也納公約》和《蒙特利爾議定書》 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
 

《維也納公約》于1985年3月22日簽訂，也屬于“框架公約”類型，該公約第十六條明確規(guī)定締約方可協商通過內容更加具體的議定書。1987年，更加知名的《蒙特利爾議定書》通過，具有里程碑意義；2016年通過了《〈關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》（Kigali Amendment to the Montreal Protocol），納入新的管控物質。該公約及其議定書旨在促進和鼓勵各國就保護臭氧層問題進行合作研究和情況交流，要求締約國采取適當的方法和行政措施，控制或禁止一切破壞大氣臭氧層的活動，保護人類健康和環(huán)境，減少臭氧層變化的影響。

 

相比《氣候公約》、《巴黎協定》體系，《蒙特利爾議定書》確定的總量控制、發(fā)達國家率先減排、給予發(fā)展中國家差異化責任以及資金技術支持等機制都相對清晰, 使得條約義務得到有效履行。

 

明確的總量控制目標
 

針對每一種臭氧層消耗物質，《蒙特利爾議定書》都提出了明確的總量控制和削減目標。這里以氟氯化碳(CFCs)為例進行說明，第2A條確立了最終實現CFCs“零產量”的分階段路線圖，例如第一款表示:

 

每一締約方應確保，在本議定書生效后第七個月第一天起的十二個月期間，及其后每十二個月期間,其附件A第一類受控物質的消費的計算數量不超過1986年消費的計算數量；在這個期間結束時，生產一種或數種第一類受控物質的每一締約方應確保其這些物質生產的計算數量不超過其1986年生產的計算數量，不過這種數量可容許超過1986年數量至多百分之十。容許此種增加，只是為了滿足按照第5條行事的締約方的國內基本需要,及為了締約方之間工業(yè)合理化的目的。

 

類似行文持續(xù)到第八款，規(guī)定到2010年該種物質在各締約方的產量應該降低為零。

 

相比之下，《氣候公約》經過30多年的演進，始終無法提出溫室氣體總量控制目標，除在《京都議定書》下曾為發(fā)達國家設定具體減排目標外，無法為所有國家都制定類似目標，所能做到的只是在《巴黎協定》中泛泛地提出溫升控制目標、允許各國自行提出國家自主貢獻，對各國自主貢獻加總之后與溫升控制目標之間的差距無能為力。

 

“共同但有區(qū)別責任”原則的落地

 

相比“共同但有區(qū)別責任”原則(Common But Differentiated Responsibilities, 簡稱CBDR)在《京都議定書》之后的“模糊化”和締約方之間的各執(zhí)一詞，該原則雖然沒有在《維也納公約》和它的議定書中出現，但在相關條款和實踐中非常好地體現了CBDR精神。《蒙特利爾議定書》第5條第1款規(guī)定：

 

任何發(fā)展中國家締約方，如果在本議定書對它生效之日或其后直至1999年1月1日止其附件A所列受控物質每年的消費的計算量低于人均0.3公斤，為滿足其國內基本需要應有權暫緩十年執(zhí)行第2A至2E條規(guī)定的控制措施。但須任何對1990年6月29日倫敦締約方第二次會議通過的調整或修正做出的進一步修正只在本條第8款規(guī)定的審查進行之后才對按照本款行事的締約方適用,并且這些修正必須依據該審查的結果。

 

也就是說，如果締約方的受控物質的人均消費量低于某個具體消費量標準，那么該國執(zhí)行第二條所述管控措施的時候有十年暫緩期。這個“十年暫緩期”清晰明確地反映了發(fā)展階段不同帶來的管控路線圖的不同，讓CBDR真正落地，具有十足操作性。

 

發(fā)達國家的資金技術支持

 

《蒙特利爾議定書》通過設立多邊基金（Multilateral Fund）提供資金支持，旨在幫助發(fā)展中國家履行削減消耗臭氧層物質的義務，以實現全球臭氧層保護目標。

 

“多邊基金” 成立于1991年，資金機制包括循環(huán)資金(Revolving Funds)、結果導向支付形式(performance-based payments)、為采取替代技術提供激勵等， 每一筆錢都要得到執(zhí)行委員會的嚴格審批。到2025年，該基金累計捐資43億美元，批準1萬多個項目，共支持了144個發(fā)展中國家(美國的捐贈數量暫時沒有信息, 相信應該占相當比例)。

 

肉眼可見的成效

 

《蒙特利爾議定書》通過之后，為了加快進程、納入更多發(fā)展中國家，并擴大禁止化合物種類等目的，《倫敦修正案》(1990)、《哥本哈根修正案》(1992)、《蒙特利爾修正案》(1997)、《北京修正案》(1999)、《基加利修正案》(2016)等先后獲得通過，進一步推動發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的CBDR原則落地。目前，全球所有國家和地區(qū)都加入了這一協議。聯合國第七任秘書長科菲·安南（Kofi Annan）曾盛贊《蒙特利爾議定書》是“迄今為止唯一最成功的國際協議”。

 

世界氣象組織2023年發(fā)布的評估報告指出，經過全球各國的共同努力，在逐步淘汰了近99%的消耗臭氧層物質后，不僅大氣臭氧洞的持續(xù)惡化已得到遏制，而且臭氧層的自我修復功能也得到恢復。

 

這一套目標明晰、原則具體、時間進程明確、資金技術機制健全和成效顯著的公約，對所有締約方都有吸引力吧，包括美國。此外，臭氧消耗物質替代技術的相對成熟、與削減需求的良性互動也應該是重要的原因，看上去很激進的減排進程并沒有給各國帶來明顯經濟負擔。

 

此外，美國也沒有退出《關于汞的水俁公約》。2013年10月10日，由聯合國環(huán)境規(guī)劃署主辦的“汞條約外交會議”在日本熊本市表決通過了旨在控制和減少全球汞排放的《關于汞的水俁公約》。包括中國、美國在內的92個國家和地區(qū)的代表共同簽署公約，標志著全球攜手減少汞污染邁出第一步。原因與以上分析類似。

 

從保護臭氧層公約體系能學習到什么？

 

臭氧消耗物減排所面臨的挑戰(zhàn)與溫室氣體減排不可同日而語，拿臭氧層保護公約與《氣候公約》直接進行比較并不公平，況且特朗普退出《氣候公約》是“唐羅主義”的延申，為了維護霸權和顏面——不愿意在一個話語權不那么強的體系里存留，并試圖通過回歸化石能源增強國家競爭力(這看上去相當短視)，本文沒有任何為美國開脫的意圖，只是基于樸素的想法：成功的國際環(huán)境法規(guī)應該有相似的地方。被詬病治理效率不佳的《氣候公約》以及全球氣候治理應該能從《蒙特利爾公約》中學習到一些東西，進行一些反思。這里簡單總結三點。

 

“互利共贏”應該是基本點。如果大多數締約方都能在參與治理的過程中獲益，至少不受到明顯損失，直接表現就是社會經濟發(fā)展不因此受損，那么這個環(huán)境公約才可能有長久的蓬勃的生命力。

 

其次，發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的“共區(qū)”原則不應該被濫用。責任是共同的，只是時間表有所不同，這個不同也應該盡早與時俱進地具體化，而非固守1992年時的陣營劃分。變“共同但有區(qū)別責任”為“有區(qū)別的共同責任”是當務之急。

 

再次，成熟的綠色替代技術不可或缺。替代技術不是一蹴而就，需要具有約束力的國際國內法規(guī)發(fā)出信號提出需求、政府提供激勵營造氛圍、市場機制配置資源降低成本，輔之以有利于綠色技術擴散的各方都接受的國際經貿環(huán)境，這些技術才可能真正全面鋪開。