張希良：將全國(guó)碳市場(chǎng)建成“雙控”核心政策工具

◆ 將更多不同邊際減排成本的行業(yè)納入統(tǒng)一市場(chǎng)，有助于形成能夠真實(shí)反映全社會(huì)碳成本的價(jià)格信號(hào)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)低成本減碳的目標(biāo)

 

◆ 在全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)初期，我國(guó)創(chuàng)造性地采用了基于強(qiáng)度控制的制度設(shè)計(jì)，隨著我國(guó)碳排放控制從強(qiáng)度控制為主轉(zhuǎn)向總量控制為主，碳市場(chǎng)的碳排放控制方式也需變革

 

文 | 清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng) 張希良

 

全國(guó)碳市場(chǎng)是我國(guó)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重大制度創(chuàng)新。自2021年7月正式啟動(dòng)以來(lái)，覆蓋發(fā)電行業(yè)的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已穩(wěn)健運(yùn)行超過(guò)四年，取得了初步成效。面對(duì)碳排放雙控的緊迫性和全球氣候治理新形勢(shì)，全國(guó)碳市場(chǎng)在運(yùn)行效率、市場(chǎng)活力和國(guó)際影響力等方面亟待進(jìn)一步發(fā)展，更加充分地發(fā)揮碳排放雙控核心政策工具功能。

 

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）對(duì)外公布?！兑庖?jiàn)》明確了全國(guó)碳市場(chǎng)未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期建設(shè)的目標(biāo)、路徑和重點(diǎn)任務(wù)，為碳市場(chǎng)成為我國(guó)碳排放雙控的核心政策工具指明方向。

 

碳市場(chǎng)擴(kuò)圍提高減碳效益

 

擴(kuò)大碳市場(chǎng)行業(yè)覆蓋范圍，有利于提高碳排放雙控的效益與公平性。

 

《意見(jiàn)》為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的行業(yè)范圍擴(kuò)大明確路線圖，提出到2027年基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)的目標(biāo)，為市場(chǎng)參與者提供了穩(wěn)定的政策預(yù)期。

 

鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)作為首輪擴(kuò)圍行業(yè)，其納入工作已在積極推進(jìn)，相關(guān)工作方案已經(jīng)發(fā)布；“十五五”期間，石化、化工、有色、造紙等其他重點(diǎn)行業(yè)也將逐步納入。擴(kuò)圍路徑安排對(duì)不斷提高碳市場(chǎng)減碳貢獻(xiàn)、效率和公平性意義重大。

 

行業(yè)擴(kuò)圍有利于提升碳市場(chǎng)對(duì)碳排放雙控貢獻(xiàn)。全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)初期僅覆蓋發(fā)電行業(yè)，企業(yè)同質(zhì)化問(wèn)題突出，減排潛力有限，限制了市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置的作用。根據(jù)模型評(píng)估結(jié)果，全國(guó)碳市場(chǎng)如果只覆蓋發(fā)電行業(yè)，管控全國(guó)約40%的碳排放量，其可實(shí)現(xiàn)的碳減排量占全國(guó)完成2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)所需碳減排量的20%左右；“十五五”期間，如果全國(guó)碳市場(chǎng)行業(yè)覆蓋范圍擴(kuò)大到建材、鋼鐵、有色、石化、化工等工業(yè)行業(yè)，直接管控約6000家重點(diǎn)排放企業(yè)，其管控的碳排放量將占全國(guó)碳排放總量的70%以上，可實(shí)現(xiàn)的碳減排量將占全國(guó)完成碳達(dá)峰目標(biāo)所需碳減排量的80%左右。

 

行業(yè)擴(kuò)圍是提高減碳效益的關(guān)鍵舉措。將更多不同邊際減排成本的行業(yè)納入統(tǒng)一市場(chǎng)，有助于形成能夠真實(shí)反映全社會(huì)碳成本的價(jià)格信號(hào)。這個(gè)價(jià)格信號(hào)能夠引導(dǎo)減排資源流向減排成本最低的領(lǐng)域，企業(yè)可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)配額或核證減排量等方式靈活履約，從而推動(dòng)全社會(huì)邊際減排成本趨同，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)低成本減碳的目標(biāo)。根據(jù)模型測(cè)算，實(shí)現(xiàn)同樣減排量的情況下，碳市場(chǎng)擴(kuò)圍的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本相較于不擴(kuò)圍將降低30%～50%。

 

行業(yè)擴(kuò)圍是不同行業(yè)公平減排的重要保障。我國(guó)工業(yè)碳排放占比高，且其生產(chǎn)活動(dòng)高度依賴(lài)電力，若全國(guó)碳市場(chǎng)僅管控發(fā)電企業(yè)，意味著電力行業(yè)需承擔(dān)全社會(huì)減碳的主要成本，導(dǎo)致行業(yè)間減排責(zé)任分配不均衡。將主要工業(yè)排放源納入管控，能夠讓各排放主體公平地承擔(dān)與其排放相應(yīng)的減排責(zé)任，形成統(tǒng)一的碳價(jià)信號(hào)，避免行業(yè)間成本轉(zhuǎn)嫁，從而提升全行業(yè)協(xié)同減碳的效能與公平性。

 

從強(qiáng)度控制過(guò)渡到總量控制

 

全國(guó)碳市場(chǎng)未來(lái)由控制強(qiáng)度過(guò)渡到控制總量，與國(guó)家碳排放雙控路徑深度融合。

 

碳市場(chǎng)建設(shè)在國(guó)家能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型中發(fā)揮先導(dǎo)作用。完成能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)四方面轉(zhuǎn)換：一是目標(biāo)轉(zhuǎn)換，由能耗總量和強(qiáng)度目標(biāo)轉(zhuǎn)換為碳排放總量和強(qiáng)度目標(biāo)；二是產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系轉(zhuǎn)換，由產(chǎn)品能耗標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換為產(chǎn)品碳排放標(biāo)準(zhǔn)；三是企業(yè)統(tǒng)計(jì)、計(jì)量和核算體系的轉(zhuǎn)換，由能耗統(tǒng)計(jì)、計(jì)量和核算轉(zhuǎn)換為碳排放統(tǒng)計(jì)、計(jì)量和核算；四是政策手段的轉(zhuǎn)換，由以行政手段為主轉(zhuǎn)換成以市場(chǎng)手段為主。碳市場(chǎng)建設(shè)的核心是碳排放總量設(shè)定、碳排放配額分配和碳排放MRV（監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查）三個(gè)制度的建設(shè)。通過(guò)碳市場(chǎng)建設(shè)，可以在占全國(guó)碳排放量70%的6000家企業(yè)率先實(shí)現(xiàn)能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控。

 

明確碳市場(chǎng)建設(shè)從強(qiáng)度控制向總量控制過(guò)渡。在全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)初期，我國(guó)創(chuàng)造性地采用了基于強(qiáng)度控制的制度設(shè)計(jì)。該制度設(shè)計(jì)適應(yīng)了我國(guó)碳排放尚未達(dá)峰和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的國(guó)情，很好地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放控制之間的平衡。隨著我國(guó)碳排放控制從強(qiáng)度控制為主轉(zhuǎn)向總量控制為主，碳市場(chǎng)的碳排放控制方式也需變革?！兑庖?jiàn)》明確提出碳市場(chǎng)配額總量逐步由強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)向總量控制，到2027年，對(duì)碳排放總量相對(duì)穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實(shí)施配額總量控制，體現(xiàn)了與國(guó)家碳排放雙控路徑的深度融合。

 

激勵(lì)低碳技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型投資

 

引入配額有償分配方式和發(fā)展碳市場(chǎng)相關(guān)金融產(chǎn)品，為碳排放雙控投融資提供新動(dòng)能。

 

碳定價(jià)是減碳價(jià)值實(shí)現(xiàn)的核心機(jī)制，因此也是碳排放雙控投融資發(fā)展的核心支撐。配額有償分配不僅能提高碳市場(chǎng)效率，也可以優(yōu)化碳價(jià)形成機(jī)制，更有效地引導(dǎo)資金投向碳減排技術(shù)的研發(fā)和推廣，推動(dòng)新型能源系統(tǒng)建立和高排放行業(yè)的綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型。另外，配額有償分配還能帶來(lái)可觀財(cái)政收入。按5%～10%的比例有償分配估算，2030年收入規(guī)?？蛇_(dá)600億～1000億元。這部分財(cái)政資金可直接用于綠色低碳投資，形成“擴(kuò)張效應(yīng)”帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。《意見(jiàn)》提出穩(wěn)妥推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的碳排放配額分配方式，有序提高有償分配比例，既為碳市場(chǎng)形成科學(xué)合理的碳價(jià)提供保障，也為碳排放雙控投融資提供新動(dòng)能。

 

發(fā)展碳金融衍生品也能為碳排放雙控投融資提供新支撐。碳金融衍生品包括碳期貨、期權(quán)與遠(yuǎn)期等工具，對(duì)提升市場(chǎng)效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型及實(shí)現(xiàn)社會(huì)減排目標(biāo)具有重要意義。它們能夠推動(dòng)全社會(huì)以最低成本減排，通過(guò)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)資源流向減排效率更高的領(lǐng)域，提升碳市場(chǎng)的整體運(yùn)行效率與成熟度。碳金融衍生品不僅有助于增強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性、平抑價(jià)格波動(dòng)，還能通過(guò)穩(wěn)定的遠(yuǎn)期價(jià)格信號(hào)激勵(lì)低碳技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型投資，從根本上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色化發(fā)展?！兑庖?jiàn)》提出鼓勵(lì)地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)在健康有序發(fā)展碳金融方面先行先試，為我國(guó)碳金融發(fā)展提供了新的空間。

 

構(gòu)建智能化數(shù)據(jù)質(zhì)量保障體系

 

多舉措提高碳市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量，為碳排放雙控?cái)?shù)據(jù)準(zhǔn)確性提供基礎(chǔ)支撐。

 

數(shù)據(jù)質(zhì)量是碳市場(chǎng)的“生命線”，其準(zhǔn)確性與可靠性直接關(guān)系市場(chǎng)公平與公信力?！兑庖?jiàn)》旨在構(gòu)建一個(gè)覆蓋監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查全鏈條的智能化數(shù)據(jù)質(zhì)量保障體系。《意見(jiàn)》提出了提高碳市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量的多種舉措，包括實(shí)施碳排放核算分類(lèi)管理，完善基于排放因子法的核算體系，探索開(kāi)展基于自動(dòng)監(jiān)測(cè)的碳排放核算；綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，提升監(jiān)管水平；監(jiān)管對(duì)象不僅為控排企業(yè)，更要延伸至核查機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)等技術(shù)服務(wù)方。到2027年全國(guó)碳市場(chǎng)管控的碳排放量預(yù)計(jì)占全國(guó)碳排放總量的70%以上，全國(guó)碳市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量保障能夠?yàn)槿珖?guó)碳排放雙控?cái)?shù)據(jù)準(zhǔn)確性和可靠性提供基礎(chǔ)支撐。