從能耗雙控到碳排放雙控的推進(jìn)策略

　　黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》明確提出，“實施碳排放總量和強度雙控制度”。自《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》（以下簡稱《方案》）印發(fā)以來，我國碳管控已搭建起總量與強度并行的制度框架，也為全球應(yīng)對氣候變化提供了兼具系統(tǒng)性與可操作性的中國方案。面向“十五五”，要錨定積極穩(wěn)妥推進(jìn)和實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)，進(jìn)一步推動能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)型。

 

　　碳排放雙控轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

 

　　根據(jù)《方案》安排，全面完成碳排放雙控制度各項基礎(chǔ)工作主要面臨兩方面挑戰(zhàn)：“自上而下”的管理體系構(gòu)建與“自下而上”的執(zhí)行落實。“自上而下”挑戰(zhàn)的核心問題在于“分多少”。行政主導(dǎo)的能耗雙控管理體系，以目標(biāo)細(xì)化、責(zé)任分層為考核模式，通過逐級分解目標(biāo)與壓力傳導(dǎo)，將節(jié)能降碳壓力傳導(dǎo)至各級地方政府，對我國加速實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)貢獻(xiàn)顯著；但運作中也暴露出管理彈性不足、差異化政策工具欠缺等局限，具體表現(xiàn)在四個方面。一是指標(biāo)分解難以落實因地制宜原則。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)、資源、社會結(jié)構(gòu)異質(zhì)性強，致使能耗雙控指標(biāo)分解難以避免“一刀切”，影響因地制宜與精細(xì)化管理目標(biāo)的實現(xiàn)。二是計劃模式難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求。企業(yè)產(chǎn)能隨市場波動顯著，難以契合行政命令預(yù)設(shè)的持續(xù)減排趨勢，各級政府面臨平衡二者的挑戰(zhàn)。三是行政措施生效滯后于形勢變化。行政措施存在時滯效應(yīng)，難以響應(yīng)外部經(jīng)濟(jì)與社會環(huán)境的快速變化。四是地方低碳發(fā)展內(nèi)生動力激發(fā)不足。當(dāng)前，低碳發(fā)展目標(biāo)責(zé)任考核機制偏重約束，而激勵不足，難以充分激發(fā)地方政府內(nèi)驅(qū)力，阻礙其從“被動執(zhí)行”向“主動作為”轉(zhuǎn)變。

 

　　“自下而上”挑戰(zhàn)的關(guān)鍵難點是“怎么算”。碳排放核算是摸清碳家底、開展碳排放雙控的根本前提，亦是各級主體分配減排責(zé)任、衡量減排成效的核心參照。當(dāng)前，我國已初步構(gòu)建起碳排放統(tǒng)計核算框架，但在核算方法、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、監(jiān)測規(guī)程及監(jiān)管機制完善性上，仍面臨挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在三個方面。一是數(shù)據(jù)獲取與準(zhǔn)確性問題。實踐中，常因數(shù)據(jù)不全、統(tǒng)計方法不統(tǒng)一或技術(shù)局限導(dǎo)致基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取困難，進(jìn)而產(chǎn)生核算誤差。二是核算方法與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。盡管國家已初步構(gòu)建起碳排放核算方法體系，但部分特定行業(yè)與管理層級的核算標(biāo)準(zhǔn)仍較滯后或處于空白狀態(tài)，導(dǎo)致企業(yè)及機構(gòu)執(zhí)行時可能采用不同核算路徑與方法，削弱數(shù)據(jù)可比性。三是法規(guī)政策與激勵機制不完善?，F(xiàn)有激勵舉措以政府補貼、稅收優(yōu)惠為主，但覆蓋窄、效果不突出，難以充分激發(fā)企業(yè)及機構(gòu)參與的積極性與主動性。

 

　　碳排放雙控制度體系構(gòu)建重點

 

　　鑒于碳排放雙控制度體系構(gòu)建面臨“自上而下”與“自下而上”的挑戰(zhàn)，其構(gòu)建邏輯也需圍繞“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合展開。尤其是當(dāng)前處于能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)型階段，建設(shè)任務(wù)緊迫，更需精準(zhǔn)把握工作重點與優(yōu)先級。

 

　　圍繞“自上而下”的挑戰(zhàn)，解決好全國性指標(biāo)“怎么分”問題，需綜合把握以下維度。一是應(yīng)依據(jù)國家發(fā)展階段特征、碳排放強度減排目標(biāo)、總量控制合理區(qū)間及“雙碳”戰(zhàn)略的時間框架與路徑規(guī)劃，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)設(shè)定各省區(qū)市碳排放目標(biāo)與指標(biāo)。過程中需全面評估各省區(qū)市多維度經(jīng)濟(jì)屬性，涵蓋人均GDP、人均碳排放量、碳達(dá)峰進(jìn)展、地方大氣治理需求及新增項目碳影響等，以保障碳管理政策精準(zhǔn)高效落地。二是向城市分配碳排放指標(biāo)時，需采用科學(xué)細(xì)致的城市分類方法，系統(tǒng)納入城市經(jīng)濟(jì)態(tài)勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、歷史碳數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)脫碳潛力及省域功能定位等多元維度，確保指標(biāo)分配契合城市差異化發(fā)展路徑與減排潛力。同時，分配機制需遵循目標(biāo)一致性與效率最優(yōu)化原則，確保城市分解目標(biāo)總體不低于本省區(qū)市國家碳控目標(biāo)，精準(zhǔn)對接國家總體減排目標(biāo)。

 

　　圍繞“自下而上”的挑戰(zhàn)，破解碳排放“怎么算”難題，需著重關(guān)注以下方面。一是明確核算范圍。企業(yè)應(yīng)遵循政策指引，確定碳排放核算范圍涵蓋自身生產(chǎn)活動的直接碳排放及電力熱力使用的間接碳排放，以全面掌握自身碳狀況、支撐減排策略制定。二是優(yōu)選核算方法。因核算方法具有多樣性，企業(yè)需結(jié)合自身運營特點，選擇適配的碳排放核算方法，確保方法科學(xué)精確；同時，需注重核算的動態(tài)性與連續(xù)性，為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。三是強化數(shù)據(jù)管理。為保障數(shù)據(jù)可信、完整且可追溯，企業(yè)需建立涵蓋收集、整理、審核、報告的完備數(shù)據(jù)管理流程；同時，需深化企業(yè)與機構(gòu)內(nèi)訓(xùn)，提升員工碳排放核算專業(yè)認(rèn)知與技能。四是緊跟政策導(dǎo)向。為適時調(diào)整核算方法與報告標(biāo)準(zhǔn)，確保合規(guī)并契合最新政策導(dǎo)向，企業(yè)可組建專門環(huán)境合規(guī)團(tuán)隊，實時解讀執(zhí)行政策；建立標(biāo)準(zhǔn)化碳排放評估流程與報告機制，保障各類項目碳評價順利開展。

 

　　系統(tǒng)施策推進(jìn)

 

　　碳排放雙控制度體系構(gòu)建

 

　　推進(jìn)碳排放雙控制度體系構(gòu)建并非單一政策目標(biāo)調(diào)整，而是多層面的戰(zhàn)略重構(gòu)?！斗桨浮访鞔_國家、地方、行業(yè)、企業(yè)、項目、產(chǎn)品六大層面共十五項重點任務(wù)，為碳排放雙控制度體系構(gòu)建勾勒出清晰的實施藍(lán)圖。在能耗雙控向碳排放雙控過渡的關(guān)鍵期，推進(jìn)任務(wù)需注重制度間的有效銜接、直面實施中的現(xiàn)實障礙、精準(zhǔn)捕捉發(fā)展機遇。

 

　　注重實現(xiàn)雙控制度有效銜接。能耗雙控歷經(jīng)長期實踐優(yōu)化，為碳排放雙控制度構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)，二者轉(zhuǎn)型并非另起爐灶，而是總結(jié)借鑒能耗雙控經(jīng)驗教訓(xùn)，指導(dǎo)碳排放雙控科學(xué)設(shè)計實施。為此，碳排放控制指標(biāo)設(shè)置需統(tǒng)籌與能耗雙控的銜接及“雙碳”目標(biāo)壓力。行政資源利用上，需整合機構(gòu)人員、優(yōu)化職能配置、強化協(xié)同，構(gòu)建高效管理體系。工作落實需結(jié)合統(tǒng)籌規(guī)劃與分步實施，開展地區(qū)及行業(yè)試點，依地域行業(yè)特性制定針對性技術(shù)路徑，積累可復(fù)制的推廣經(jīng)驗。此外，還需長期審視調(diào)整政策邏輯，確保行政主導(dǎo)政策既能靈活響應(yīng)全球氣候治理新趨勢，又能精準(zhǔn)對接國內(nèi)低碳發(fā)展需求。

 

　　增強激勵破除地方執(zhí)行障礙。地方“雙碳”積極性不足，核心原因在于低碳發(fā)展收益激勵機制缺位，需優(yōu)化中央與地方碳排放雙控權(quán)責(zé)配置以激發(fā)地方能動性。為避免雙控指標(biāo)的簡單層級分解，需兼顧行政區(qū)劃與行業(yè)雙控制度，為各級政府及用能主體留足彈性。需將重點行業(yè)企業(yè)納入全國碳市場，并剔除出行政區(qū)劃雙控考核，設(shè)定地方公平競爭底線，防止“逐底競爭”且逐步實現(xiàn)行政指令向碳市場讓渡。此外，可鼓勵地方探索地方碳賬戶、區(qū)域碳市場及碳稅制度，激勵非全國碳市場覆蓋實體參與減排，并為地方開辟碳稅、碳交易等收益渠道。

 

　　鼓勵企業(yè)把握政策先行優(yōu)勢。企業(yè)作為社會經(jīng)濟(jì)活動主體，既是碳排放直接貢獻(xiàn)者，也是減排任務(wù)具體執(zhí)行者。當(dāng)前，多部委已出臺低碳技術(shù)研發(fā)、改進(jìn)及應(yīng)用支持政策，應(yīng)鼓勵企業(yè)積極利用貸款優(yōu)惠、財政補貼等，加速綠色低碳技術(shù)研發(fā)示范，快速削減碳排放，減輕其在“十五五”及后續(xù)政策階段可能面臨的資金成本激增與綠色技術(shù)溢價的雙重挑戰(zhàn)。應(yīng)針對企業(yè)現(xiàn)實需要與政策反饋，持續(xù)優(yōu)化、推出更多支持政策，鼓勵企業(yè)在構(gòu)建碳監(jiān)測報告系統(tǒng)、建立碳管理體系，在綠色與智慧用能等方面提前布局。

 

　?。ū疚南祰疑缈苹鸷笃谫Y助項目“經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展訴求下中國資源配置結(jié)構(gòu)效率的協(xié)調(diào)演化與提升路徑研究”（22FJLB028）階段性成果）

 

　?。ㄗ髡呦滴靼步煌ù髮W(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院教授；西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院博士研究生）